Protection sociale : un financement de plus en plus diversifié

Protection sociale : un financement de plus en plus diversifié

Les débats de la campagne présidentielle n’ont que faiblement abordé la question du financement de notre protection sociale et de sa structuration. A l’aube du second tour, des voix s’élèvent pour évoquer la pertinence d’une hausse de la CSG. Une étude sur le sujet vient de dresser le bilan des 55 années écoulées.

En l’espace d’un demi-siècle, en proportion de la richesse nationale, les recettes de la protection sociale sont passées de 16 à 34 points de PiB, un doublement qui traduit l’élargissement continu du champ de la protection sociale en France. Mais ce mouvement s’est surtout accompagné d’une modification dans la structure de ce financement : alors que la part des cotisations sociales assises sur les salaires a baissé avec le temps (de 76,8 % en 1959, elle est passée à 61,2 % en 2015), celle des impôts et taxes affectés (ITAF), au premier rang desquels se trouve la contribution sociale généralisée (CSG), a nettement augmenté. Cette évolution s’est accompagnée du passage de la période des excédents – conséquence des Trente Glorieuses, avec des ressources très dynamiques en lien avec une croissance économique soutenue – à celle des déficits, dont les premiers apparaissent dans les années 1990. Le retour à la croissance, la réforme des retraites de 1993 et à la création de l’Objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) en 1996, permettront un retour aux excédents. 2008 et la crise financière marqueront le retour à la période des déficits, qui se résorberont lentement du fait d’une maîtrise accrue des dépenses et de l’apport au système de ressources nouvelles.

Un financement public croissant

La diversification des modes de financement de la protection sociale s’est accélérée dans les années 80. « Progressivement, de nouvelles sources de financement sont recherchées pour faire face à l’augmentation des dépenses, souligne une récente étude la Drees (1). Cette diversification entraîne l’affectation d’impôts et taxes affectés (ITAF) au financement de la protection sociale, assis sur d’autres sources de revenus que les seuls salaires. » La CSG sera la mesure la plus emblématique de ces changements. Instituée initialement au taux de 1,1 %, celui-ci a été progressivement relevé, notamment en 1998 où il est passé de 3,4 % à 7,5 %. La hausse du taux de CSG s’est faite en parallèle d’une baisse des taux de cotisations, principalement maladie. Avec l’instauration de la CSG et la hausse progressive de son taux, les ITAF atteindront 17,5 % des ressources globales en 1998. En parallèle, la part des cotisations sociales ira en diminuant. Elles passeront à 64,9 % en 1998. Par la suite de nouveaux prélèvements seront mis en place comme la taxe sur les salaires et d’autres taxes, sur les alcools ou le tabac, seront affectées au financement de la protection sociale. « Conséquence de ces changements, la part des ITAF augmente en 2000 et en 2006, pour s’établir à 24,5 % des ressources totales de la protection sociale en 2015, contre 17,5 % en 1998 (et 3,4 % en 1990, avant la création de la CSG). » Quant à la part des contributions publiques et des cotisations sociales, elles ne représentent désormais respectivement plus que 11,2 % et 61,2 % des ressources totales en 2015. « Le modèle français de protection sociale s’est ainsi éloigné d’une logique purement bismarckienne » notent les auteurs de l’étude précitée. Car si le rôle des cotisations sociales reste prépondérant, la montée en charge des ITAF constitue le changement majeur des 25 dernières années en matière de financement de la protection sociale. »

Faut-il augmenter la CSG ?

« En France, si l’on veut simultanément restaurer nos finances publiques tout en consolidant notre protection sociale, on peut envisager d’augmenter la CSG-CRDS de 8 à 9 % en la rendant intégralement déductible du revenu imposable à l’impôt sur le revenu et en réservant ce point de CSG à l’élimination du déficit de la Sécurité sociale », plaide l’économiste Christian de Saint-Etienne (2) au lendemain du premier tout de la présidentielle. Le débat sur une nouvelle hausse de la CSG, voire de la TVA, pourrait rapidement s’inviter dans la dernière phase de la compétition électorale, pour peu que les deux prétendants à la fonction suprême acceptent de se pencher sur le sort de notre protection sociale.

Jean-Jacques Cristofari

(1) « 55 ans de diversification des financements de la protection sociale » Etudes et résultats, Drees mars 2017
(2) « Pour une réforme efficace de la fiscalité », Les Echos, 24 avril 2017

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